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赴美生子 小心中國戶口和美國戶口都沒了

來源: ?望智庫/日期: 2018-11-13
在2018年美國中期選舉期間,移民問題再次成爲焦點。

美國總統特朗普不僅派成建制的軍隊開赴美墨邊境,准備阻攔長途跋涉到的中美洲非法移民進入美國,還抨擊外國人利用美國憲法規定的“出生公民權”赴美産子問題,聲稱要通過行政令加以終止。
很多人認爲這只是特朗普的競選策略,無需太在意;也有人表示,即使特朗普真想有所行動,但因涉及門檻極高的修憲問題,也是有心無力。
筆者認爲,從特朗普“說到做到”的執政風格和美國日趨保守的政治和社會氣氛來看,美國政府很可能動真格,通過行政令或立法等形式對既有政策做出調整。
對國際社會來說,美國全面收緊移民政策及政治和社會的保守化,是必須關注的大問題。
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什麽是“出生公民權”?

10月底到11月初,特朗普在接受媒體采訪及出席政治集會時表示,因爲出生公民權政策,每年有成千上萬的非法移民的孩子自動成爲美國公民,在出生後立即有資格享受美國公民的每一項特權和福利,爲此美國每年要花費數十億美元。他還稱,該政策甚至催生了“生育旅遊”産業,導致各國孕婦都來美國生孩子。
被特朗普诟病的出生公民權,是指在美國出生即爲美國公民的政策,由1868年生效的美國憲法修正案第14條確定。該條第一款規定:在美利堅合衆國出生或歸化于美利堅合衆國並受美利堅合衆國管轄的人,均爲美利堅合衆國和他所居住的州的公民。
與第13條和第15條修正案一樣,該修正案是在美國內戰和南部重建時期聯邦政府和掌控國會的共和黨解放黑人奴隸、賦予其公民權和投票權的産物,目的是奪取和鞏固內戰勝利的成果、對抗強大的“白人至上”勢力——首次確認了美國黑人與白人一樣,擁有法律面前平等的公民地位和政治權利,在美國曆史上具有重大的進步意義。
出生公民權通常象征著一個國家對移民的開放程度。美國並非規定出生公民權的唯一國家,全世界有30多個國家承認出生公民權,大多集中在美洲,加拿大、墨西哥、巴西和阿根廷等國都采用這一規定。
各國會修改關于公民身份的國籍法,以應對不同時期的社會和政治環境。
如英國1981年出台《英國國籍法》,規定在英國出生的孩子只有在他們的父母至少有一方是英國公民或居民的條件下才能獲得公民身份。德國在2000年用“居留權”取代了父母的公民身份要求,父母有一方有德國居留許可或在德國居住滿8年,其子女可以獲得德國公民身份。
時過境遷,出生公民權,這個初衷在于保護非洲裔權利的憲法修正案,如今和移民及福利問題交織在一起。

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爲何要調整?
又爲什麽是現在?

長期以來,沙特、韓國、巴西、俄羅斯等國部分居民利用美國這一特殊政策,通過“赴美産子”實現移民或轉移財産的目的。近十多年來,隨著中國經濟的發展和民衆生活水平的提高,部分有經濟實力的中國人也加入其中。紐約、加利福尼亞、佛羅裏達等州已成爲孕婦們赴美産子的熱門目的地,爲孕婦們提供服務的“月子中心”也發展成一項利潤豐厚的産業。
美國人對此很有意見:這些人是在“揩油”。
在移民問題上比較強硬的共和黨保守派,早就想做出改變。自2005年以來,美國國會每年都會接到保守派議員聯署的議案,要求限制甚至廢除出生公民權。但由于缺乏足夠支持,這些議案得不到正式討論就胎死腹中。
奧巴馬政府在移民問題上持相對寬松的態度,但美國執法部門在打擊“生育旅遊”方面也不手軟。2015年3月,美國海關與邊境執法局對南加州的37所“月子中心”進行了突擊搜查,部分經營者因涉嫌簽證欺詐、偷稅漏稅、洗錢和共謀行爲等受到指控。
在特朗普、保守派議員和部分選民看來,非法移民或海外遊客是在鑽美國政策的空子。這些人在美國所生的孩子被稱爲“錨孩兒”(anchor baby),不僅可以享受免費教育和其他福利,年滿18歲後還可以根據美國移民法,申請父母成爲合法移民。如果這些孩子的非法移民父母被抓並面臨遣返,他們還可以聲稱這將破壞一個家庭,並通過訴諸法律或求助于輿論得以解脫。
特朗普在中期選舉期間抛出這一議題顯然有討好選民基本盤、拉擡選情的考慮,但相關表態並不令人意外,筆者相信白宮已正在或草擬好相關的行政令。這一政策訴求與特朗普右翼民粹主義理念和已推行的政策一脈相承。
特朗普在移民問題上的強硬和保守衆所周知,他在競選期間就抱怨非法移民搶了美國人飯碗,執政後不僅持續推動國會撥款建造美墨“邊境牆”,還大幅提升扣押和遣返非法移民的力度。
並且,與二戰後的曆任美國總統相比,特朗普走得更遠——政策目標已指向合法移民。他支持共和黨議員提出改革“家庭移民”(又稱“鏈式移民”)和綠卡抽簽制度的議案,支持收緊技術類簽證。
特朗普政府公開表態其目標是保護美國人,尤其是美國工人的利益。但美國主流媒體和自由派學者認爲,其最終目的與美國“另類右翼”一致,核心是控制美國非白人人口的增長,從種族和文化上確保美國是一個“白人的國家”。

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將如何調整?

如同其他引起巨大爭議的政策一樣,特朗普推動解決出生公民權問題一定會在美國內遇到阻力。不過,由于經濟表現,加之他在共和黨選民中支持率一直高達87%以上,更有52%的共和黨人支持廢棄憲法第14修正案的相關條款,特朗普並不擔心這件事會帶來多大麻煩,仍會矢志不渝地堅持下去。未來,特朗普可能本著先易後難的思路推動這一議程。
首先,特朗普最可能頒布行政令,從事實上終止非法移民和海外遊客在美所生孩子的公民權。
特朗普非常重視行政效率,執政至今在內政外交上的一些重大政策均通過行政令實施。在廢除或修改出生公民權上,行政令的草擬人員可以利用第14條修正案的“漏洞”。美國法律界人士稱,第14條修正案中包括了“受美國管轄的”規定,白宮和司法部的法律專家可以就此提出“只有美國公民或有永久居留權的人才適用該法”,“非法移民或海外遊客不受美國管轄,因此不適用于該條款”。
行政令可能規定一個具體日期,這一日期之後,非法移民或海外遊客在美國所生的孩子將不再享有公民權。對于已在美國的“錨孩兒”,行政令可以采取“老人老辦法、新人新辦法”的原則處理,既往不咎,但也可能給“錨孩兒”成年後爲父母申請移民設置附加條件。
另外,白宮也可能通過授權執法部門加大對“生育旅遊”的打擊力度,通過操作層面的騷擾來嚇阻海外孕婦赴美。
可以預料,相關行政令一定會引發民權團體或個人的大量訴訟,但根據特朗普政府執政首年強勢推動主要針對穆斯林國家的“旅行禁令”的經驗,白宮推動相關政策的決心比較堅定。在遇到國內阻力後,特朗普政府不惜三次修改“旅行禁令”並一直將官司上訴到最高法院,並最終得到最高法院的支持,從而大幅減少了海外穆斯林入境美國的人數。
圍繞出生公民權的案子,聯邦地區法院和巡回法院的法官可能做出不利于特朗普政府的裁決。不過,對于將官司打到聯邦最高法院,特朗普政府可能也胸有成竹。在特朗普力挺的保守派法官卡瓦諾經過“屈辱的抗爭”進入最高法院後,保守派占優的最高法院很可能做出有利于特朗普政府的裁決。
其次,特朗普政府將推動保守派議員在國會推動立法,變相修改出生公民權的政策。
國會的立法行動可能和白宮的行政令相同步,也可能有所滯後。考慮到相關議案並不具有事關國家安全的緊迫性,這一議案很可能與特朗普政府希望推動的限制“家庭移民”和改變綠卡抽簽制度的議案結合在一起,形成一個相對完整的議案,作爲共和黨保守派推動移民改革的一部分。
不過,移民問題是共和、民主兩黨爭論最激烈的問題之一,兩黨必然就此展開激烈博弈。目前民主黨已重新奪回國會衆議院控制權,兩黨將圍繞2020年大選展開攻防,民主黨一定會阻撓相關立法並使其無疾而終。面對這一情況,特朗普政府也可能將立法條款附加在政府部門的撥款法上,以政府關門爲要挾迫使國會予以通過。
最後,從長期來看,美國通過修憲來調整出生公民權並非遙不可及。
憲法是一國根本大法,修憲門檻高是保障憲法和政治制度穩定性的必然要求。修憲需要國會兩院2/3議員的支持,並經3/4州議會表決才能生效,門檻很高。過去200多年,議員們提出了1.1萬多條憲法修正案,只有27條最終“成功”入憲。
但美國憲法和其他國家的憲法一樣,需要根據時代變化而完善發展,是一部“活著的憲法”。美國不同利益集團的鬥爭和妥協,一直在推動美國憲法的更新。
修改出生公民權的問題已經擺在美國政府和社會面前,不管哪個黨主導白宮和國會,都難以回避。
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會有什麽影響?

美國中期選舉已落幕,參衆兩院分屬兩黨。特朗普政府何時啓動調整出生公民權,如何調整以及最終能否如願仍然存在不確定性。不過,可以確定的是,這一調整一定會産生漣漪效應。
計劃赴美産子的人可能需要重新規劃移民或投資問題。如果父母沒給孩子拿到美國“戶口”又丟了中國戶口,“錨孩兒”的國籍就成了問題,以後孩子的教育、就業和發展都可能面臨很大的不確定性。
對國際社會來說,真正需要引起重視的,是特朗普政府一系列收緊移民政策的舉措會將美國帶向何方。
美國是一個移民國家,移民及其後裔成就了美國的繁榮和霸業。移民的勞動力資源、奮鬥精神、包容文化以及和祖籍國的關系,賦予美國源源不斷的活力和獨特的國際影響力。即使是偷渡或滯留的非法移民,除了少數不法分子外,也填補了很多美國人不願從事的工作崗位,促進了美國的經濟發展。
特朗普嚴打非法移民的做法,短期內或許有助于減少白人藍領面臨的勞動力競爭,有助于減少非法移民的犯罪行爲,但長期看也會造成不少負面影響:
首先,加劇美國的分裂。
支持種族和族群多樣性、認同多元文化的民主黨和自由派選民抨擊特朗普“倒行逆施”、徒勞地對抗美國人口多元化的曆史趨勢。針對特朗普嚴打非法移民的“零容忍”政策,部分激進的民主黨人甚至呼籲取締邊境執法部門。
特朗普的支持者同樣熱情高漲,極右勢力則興風作浪,大搞充斥暴力的排外活動。
兩黨圍繞移民問題的激烈鬥爭,是此次中期選舉“政治暴力”泛濫的重要原因。
其次,削弱美國吸引人才的能力。
美國移民政策的收緊,不僅影響對移民的吸引力,還影響對留學生的吸引力。美國是全球最大的留學目的地國,在美留學生不僅爲美國帶來巨大的經濟收入,很多學生學成後還留在美國,爲美國貢獻了大量高素質的青年勞動力。美國收緊留學簽證政策後,美國際學生數量的增幅出現下降。未來,中國、中東的學生可能更多選擇到歐洲、加拿大或澳大利亞留學,這對美國而言實際上是一種損失。
從曆史上看,美國周期性的經濟危機後,美國社會排外情緒高漲,政府的移民政策也同步收緊,而在經濟擴張期,美國的移民政策會相對寬松。
但特朗普政府在美國經濟強勁增長、失業率低于自然失業率、勞動力出現短缺的同時實行強硬的“反移民”政策,表明其可能有經濟之外的考慮。
在冷戰結束後開啓的資本、技術、人員流動相對自由的全球化受挫後,美國民粹主義和民族主義興起,政治和社會都變得不那麽寬容。
美國對待移民的態度,將越來越直接地影響美國社會的變化,影響美國內外政策的走向,需要我們持續地予以關注。【作者:張文宗(中國現代國際關系研究院美國所副研究員)】

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