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官員財産公示試點地調查:多地零投訴零異議

2014-06-15 05:25:42
來源:南方都市報

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CFP供圖
  南都評論記者 張天潘
  今年5月中旬,陝西省委發布《關于對新提拔領導幹部實行個人重大事項和家庭財産申報備案的意見》(以下簡稱《意見》),這被新華社等媒體解讀爲“新提拔領導幹部財産申報啓動省級試驗”。而就在此《意見》被媒體廣泛報道的同時,同樣來自陝西的一個消息,也引起了熱烈的關注。爲解決幹部“走讀”問題,陝西省委辦公廳日前印發《關于市縣黨政領導幹部在工作地安家的意見》的通知,要求市縣黨政領導幹部不得把家安在其他城市。現有市、縣黨政領導班子成員中,凡沒在工作地安家的,要做出計劃逐步實現就地安家。
  而在廣東,廣東省委6日通報發布的《關于中央第八巡視組反饋意見整改情況的通報》,“曬”出“裸官”治理成績單:共查出1000多名“裸官”,其中200多人選擇遷回家人,共對866名幹部作出了崗位調整處理,其中市廳級9名、處級134名、科級及以下723名。廣東率先向千余“裸官”開刀,力度之大受到輿論好評。
  這些指向公務員管理機制的最新動態,從輿論反應來看,普遍是持贊同的。從這些改革或舉措以及公衆的反應來看,有很多值得深入解讀的內涵,因爲這些舉措裏涉及到了政治倫理、官員管理機制等公衆普遍關心的重要事項,這也是中國未來改革必須要去完善與解決的繞不開的議題。
  公務員管理機制改革的迫切性
  國家治理能力,很大一部分是體現在占據這個國家管理位置的公務員階層的施政能力之中,因而,對于國家治理能力的提升來說,如何完善公務員的施政能力就是一個重中之重的課題。施政能力,不僅僅來自于公務員自身的素質與能力這樣正向的治理和服務的能力,還有一個處于負向一端抵禦腐蝕的能力需要考量,即抵制腐敗、懶政、權力濫用等等能力,這個能力,正如木桶中的最短板,卻是決定了整個水位高低的核心環節。
  長期以來,民衆對于與他們切身打交道的公務員群體,多形成負面認識,甚至延伸爲對政府的不信任、抱怨失望等。這些負面認識,無疑是來自于在施政過程中出現的腐敗、道德敗壞、權力濫用等等問題之上。這些都慢慢地積累起來,形成了現在社會對于公務員管理體制重大改革的強烈期待。這些年各種深化改革的呼籲不絕如縷,預示著公務員管理機制改革已經迫在眉睫了。
  這個時候,解決官民之間的緊張感,不能再搞粗暴的打壓,視爲“刁民”的做法,也不宜高高在上教育民衆要“理性”、“寬容”等等,而是應該從自身出發,通過各種切實的行動,去贏得公衆的認同,改變公衆業已形成的刻板印象。
  近五年來,各地這方面的改革,尤其是令人矚目的官員財産申報、公示的改革,也都在進行。自2009年以來,從“第一個吃螃蟹”的新疆阿勒泰市,到之後陸陸續續進行試點的浙江慈溪、湖南浏陽、甯夏銀川、甯夏青銅峽等地,先後開展了官員個人相關事項的公開或公示。各試點地區的公開方法也不盡相同,最早試點的阿勒泰地區的財産申報項目詳細,包括工資、獎金、補貼、禮金、大額動産、不動産購置、交易、租賃收入情況及資金來源等,但只選取其中的一部分在網上公示。而湖南浏陽市則將工資收入以及大宗財産通過報紙、廣播電視、網站等媒體進行了更大範圍的公示,浙江省慈溪市和甯夏銀川市則采取了在內部進行公示的方式。
  但總體來說,效果不盡如人意。記者回訪了上述5個關注度比較高的試點地區,浙江慈溪、甯夏銀川和甯夏青銅峽三地的回複都是“零投訴零異議”,新疆阿勒泰地區則由于推動者、阿勒泰市前紀委書記吳偉平的病逝而停滯。
  也正是在這樣地方改革停滯的背景下,十八屆三中全會通過的全面深化改革的《決定》,在提及加強反腐敗體制機制創新和制度保障時,表示要推行新提任領導幹部有關事項公開制度試點。還有今年1月,中共中央印發《黨政領導幹部選拔任用工作條例》明確規定,對配偶已移居國(境)外,或者沒有配偶,子女均已移居國(境)外的,不得列入考察對象。後一個即是針對通俗稱之爲“裸官”的管理條例。
  盡管有了這樣的“頂層設計”,但半年多過去,相關試點情況和規劃尚未披露,陝西省雖然被媒體做了各種視角的解讀,但無論這些解讀如何地贊頌或質疑,都會很容易地發現其形大于實的客觀屬性,讓人感受其真正有突破力的改革與創新之處極爲有限,因爲陝西此次出台的規定強調的依然是“申報”,離“公開”尚有距離。
  轉向權利與公正的政治倫理
  雖然一些改革並沒有呈現出公衆期待的新內容,沒有推陳出新,但其背後所反映出來的某種政治倫理的改善,卻有些值得說道的。比如陝西省“要求市縣黨政領導幹部不得把家安在其他城市”的通知裏就指出,黨政領導幹部負有管理服務一方、守土有責的使命。原則上,都應具有心隨職在、家隨崗走的奉獻情懷和吃苦精神,在一地工作都要安心、安神、安業,紮根當地,融入群衆。這些話,更多的是政治倫理上的闡述。而公衆對于裸官的不滿,也不僅僅是出于腐敗或者腐敗的可能性角度,很大程度上也是因爲裸官違背了最基本的政治倫理,人們很難想象,一個把自己妻兒送到國外的身在曹營心在漢的官員,還能夠真正地施政爲民,能夠紮根這片土地(從某種意義上看,安家異地的官員,對于當地來說,他也是“裸官”)。
  政治倫理目前也算是一個衆說紛纭的概念了,有學者認爲,政治倫理是人們按照政治生活的習性所確立的基本秩序。它以其價值的優先性而發揮社會引導與規訓作用,以其規範性而發揮社會調整與建構的作用,以其制約性和客觀性而發揮社會團結與整合的保證作用。政治倫理是根源于一定政治生活習性,從該種政治生活中生成的基本價值序列。所謂基本價值,即人們爲什麽和應當如何過一種政治生活的規定。人們創造了政治生活,但人們所創造的政治生活具有不同的習性。
  在寫出《君主論》的著名的政治思想家馬基雅維利的政治哲學中,政治與道德出現了悖論:政治應講道德,但講道德卻難于實現政治目的,故政治不必考慮道德的正當與否,只需考慮政治行爲的效用。政治與道德的這種悖論關系,被爲“馬基亞維利道德難題”。
  但後世的政治學者已經解決好了這個難題,也即政治與道德必須合二爲一,成爲“政治倫理”。政治倫理就是回答政治的價值和政治的正當性的源頭。從社會作用上說,政治倫理事關執政黨的執政能力與公務員的施政能力,還與社會風氣是有很大關系的。政治腐敗,社會風氣必然低下;政治昌明,社會風氣就會良好。
  中國從1949年新政權建立之後,政治倫理也發生了轉型,比如從強調階級鬥爭的政治倫理,轉型到了現在社會主義核心價值觀中的“民主、文明、自由、平等、公正、法治”等所體現出來的倫理。正如上海師範大學法政學院院長商紅日所指出的:在現代國家建設的曆程中,所謂政治倫理的轉換,也就是從戰爭倫理、階級鬥爭倫理、革命倫理向基于公民權利以及社會公平的政治倫理轉換。這個轉換過程不可能通過政治權力的強制力自上而下來完成,它只能以漸進的、國家與社會互動的方式最終完成。20世紀80年代以後,這種轉換過程呈現加速的趨勢,但沖突也是相伴而行的。
  如今,這種緊張或沖突,也在推動著政治倫理的漸進轉型。強調政治倫理與中國曆史上提倡的“以德治國”有很大的區別,政治倫理雖然屬于道德的一部分,但比起道德的軟約束,政治倫理則會在其蘊含道德觀念之下,配以一整套完整的制度化機制,以保障政治倫理的穩定,同時維護執政與施政的正當性與合法性。簡單地說,政治倫理的維持,是蘊含了上位的德治與下位的法治,而且明確了法治是根本,倫理只是指導性。
  黨的十六大明確提出了“政治文明”這個概念。對于中國現在來說,政治文明應該包括了政治制度建設上的提升(管理技術的完善),也包括政治倫理上的改進,一個是軟件,一個是硬件,只有二者都實現了提升,政治文明才會提升。
  那麽,政治文明爲何被放置到如此高的位置呢?1996年4月創刊,胡錦濤同志親自撰寫《發刊詞》的《理論前沿》,是中共中央黨校主辦的綜合性理論半月刊,它曾刊發一篇叫《改革開放三十年政治倫理研究的成就》的文章中有說道:“政治文明建設本身既包含著制度倫理的彰顯,也包含著民主政治本身的道德考慮。”
  回到現實中看,中國的政治倫理除了向公平、正義、自由、民主、文明等的方向發展,一些更加隱秘與根深蒂固的倫理思維需要改進,比如有些時候還會對公務員有著“毫不利己專門利人”“無私奉獻”等倫理想象,以及“全心全意”、“公仆”這樣的姿態極高,卻高到絕大多數人都無法做到的倫理要求,這顯然是有問題的。公務員也是人,也有七情六欲,不可能時時刻刻奉獻著、毫不利己專門利人。所以,這就需要改進這樣名難符實的倫理,使之正常化、職業化,把官員從表面上的仆人的低姿態拉回正常人的位置,官員也是人,他只是納稅人的雇傭者而已,與公衆是一個平等契約關系,從而在法律範疇來進行管理,而非簡單的倫理高要求。當然,這背後是一系列複雜政治制度的建設問題。
  官員管理制度必須充分完善
  政治倫理更多是指導性的價值觀,解決不了具體的問題,這就要求在正確的政治倫理範疇下,需要有技術化的政治制度建立,形成公務員在政治倫理指導下的“內律”與政治制度約束下的“外制”的結合。
  我們一直在說,改革進入了深水區,深水區則意味著複雜性的增多,各方利益糾葛複雜,所以,任何的改革,都不是宏觀理論上那麽簡單,更不是幾個名詞或口號就能解決的,設計出有效、高效的制度,才是推動中國政治文明提升最重要的基石。
  比如說到官員財産申報或公開制度,其爲何要公開以及公開的好處,基本上是衆所周知了,但如何公開?依據什麽樣的規範來公開?卻懸而未決,也成爲當務之急。像陝西省此次開出的擬提拔官員們需申報清單包括:本人婚姻、持有因私出國(境)證件和出國情況;配偶、子女移居國(境)外情況和從業情況。本人及其配偶和共同生活子女所屬的財産,具體包括:房産、車輛、銀行存款、有價證劵(含股票、期貨、基金、債券、投資型保險以及其他金融理財産品等)。這些方面盡管還不是最完善的,但相比于之前的只統計“收入”等的做法,就是一個技術化提升。
  但“不准官員異地安家”的規定,就存在很多亟待技術化的地方了,盡管在政治倫理上這是一個有益的改善,但如果沒有技術化的完善,那麽很容易實行不了,最簡單例子,就是其中規定的“配偶隨遷”,正如當地官員指出的,如果配偶是在民營企業或者外資企業工作,那組織部門怎麽幫助解決他們的工作?又或者,一個新提拔任職的縣長,其配偶是某個廳局的副廳長或者處長,那又該怎麽辦?難道要平級隨調到當地任職副市長或縣委書記?這些問題,都是要一一補上的補丁。制度條文的技術化,就如同立法中對每一條法律條文的推敲,要窮盡一切可能性,要充分地完善,不能東漏西漏就開始施行了,更不能含糊過去留下各種空子。
  以上這是涉及到具體的申報或公開的內容,還有涉及到如何公開的問題。如果現在要求全國範圍內所有官員都財産公開,顯然是做不到的,而且很容易可以預測到,即使有了高層的政策出台,層層進行下來也是折扣打了無數次,會受到各種的懈怠和抵制。所以,像這些懸而未決卻緊迫要解決的公務員管理機制建設的問題,就需要有極大的智慧來技術化設計。
  記者之前采訪過的制度反腐專家、中國紀檢監察學院副院長李永忠,他提出官員財産改革要施行“雙新”政策,讓改革有一個漸進的過程,也就是一個技術化的提議。兩新幹部即新提拔、新後備幹部,他認爲,這兩類人最有可能成爲官員財産改革突破口,然後慢慢地,用這兩類人的新增量來改變或改善舊增量,用清水逐步把舊的濁水給排出去。
  從陝西、廣東這些地方的政務改革,我們看到了背後反映出來的價值與問題。總歸來說,中國的政治文明的建設,第一要仰賴于政治倫理的改善,尊重公民權利,維護社會公平正義,推動國家能力提升和社會進步;第二,還要全力促成公務員管理制度的完善。中國已經經曆了百年的曆史洗禮,一些價值理念包括政治倫理上的東西,其實早已婦孺皆知,宏大的價值理念現在到了需要一個個落地融入社會制度運轉的時刻了,所以要用技術化的辦法,把宏大理念瓦解到一條條具體的規章制度中,這樣才能保證理念與倫理在現實的土壤中生根發芽,而不再繼續飄蕩著成爲空中樓閣。當然,最最重要的一條是,任何時候,都不能因爲改革艱難而停滯甚至放棄改革,雖然觸動利益比觸動靈魂還難,但必須要去觸動這塊硬骨頭,中國的轉型才會更加地順暢— 而這或許也應該成爲政治倫理中間的重要一條。

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